 | | | |
| ||||
|
Пояснительная записка к проекту альтернативного федерального бюджета на 2011 год, представленного фракцией "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" 20 октября 2010 1.Оценка проекта федерального бюджета на 2011 год, представленного Правительством РФ. Бюджет на 2011 год показывает, что время для экономического рывка, резкого повышения уровня жизни населения и проведения налоговой реформы исключительно за счет роста нефтегазовых доходов и цен на углеводороды во многом упущено. Без перераспределения доходов между секторами экономики и группами населения эти задачи можно было бы решать в 2006, 2007 и 2008 годах. Указанные задачи можно решать и в бюджете на 2011год, но уже за счет проведения решительного бюджетного и налогового маневра. Однако проект федерального бюджета, представленный Правительством РФ, не предусматривает перераспределение налогового бремени в пользу инновационных и обрабатывающих отраслей точно так же, как и перераспределение налогового бремени и доходов между отдельными группами населения. Кроме того, к настоящему времени накопилось достаточное количество ошибочных и дорогостоящих реформ и проектов, от которых не отказываются и продолжают их финансирование. В результате ошибочные решения съедают львиную долю федеральных средств, а экономию, "оптимизацию", бюджетных расходов осуществляют за счет сокращения базовых функций социального государства в области здравоохранения, образования, инфраструктуры. В основу проекта федерального бюджета Правительства РФ положен неточный прогноз. Наиболее вероятная цена на нефть на 2011 год не 75 долларов США за баррель, а 82 доллара США за баррель нефти марки Юралс. С учетом роста цены на нефть и проводимой денежной политики Правительство РФ будет укреплять рубль, поэтому курс рубля к доллару окажется ниже заявленного. Правительство недооценивает доходы от нефти и несколько завышает доходы от ненефтегазового сектора. Доходы в правительственном варианте бюджета по оценке Правительства РФ cоставят 8 844,6 млрд. рублей, по оценке рабочей группы "СПРАВЕДЛИВОЙ РОССИИ" – 9 050,0 млрд. рублей. Объем ВВП в оценке Правительства РФ также занижен вследствие занижения прогнозной цены на нефть и, по нашим оценкам, составит не 50 389 млрд. рублей, а 51 000 млрд. рублей. Предложенные меры бюджетной политики усиливают сырьевую направленность бюджета, не решают социальных проблем и дестимулируют экономических рост. Темпы роста ВВП в правительственном варианте бюджетно-налоговой политики зависят преимущественно от динамики цен на сырье и энергоносители. Ни одна из задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах, не решена. В качестве одной из целей названо "использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов макроэкономического регулирования". В то же время, при наличии средств Фонда национального благосостояния раскручивается пирамида государственного долга и расходов на обслуживание долга. В результате расходы на обслуживание долга в 2011 году возрастают на 109 млрд. рублей и примерно равны расходам федерального бюджета на гражданскую, военную фундаментальную и прикладную науку вместе взятых. Попытка достичь макроэкономической стабилизации за счет ограничения бюджетных расходов и дефицита бюджета не приводит к желаемым результатам, поскольку раскручивается "инфляция издержек" за счет роста тарифов естественных монополий и услуг ЖКХ. Кроме того, предусматривается увеличение акцизов на бензин, что также стимулирует "инфляцию издержек". В результате Правительство не сможет удержать инфляцию в пределах 6,5%. Цель "разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций" также не достигается. В проекте бюджета отсутствуют действенные механизмы налогового стимулирования инноваций и переориентации бюджетного финансирования на принципиально новые инновационные программы. Из новых федеральных целевых программ (далее – ФЦП) отнести к инновационным можно не более 20% на сумму около 20 млрд. рублей. На ФЦП, затрагивающие научные исследования, отрасли высоких технологий или обрабатывающую промышленность, расходуется около 300 млрд. рублей (не 604 млрд. рублей, как оценивает Правительство РФ), что составляет менее 3% от расходов бюджета. При этом в реальном выражении сокращаются ассигнования на оплату труда в академическом секторе науки и высшем образовании, что повлечет за собой дальнейшую "утечку мозгов" как в другие сектора экономики, так и в другие страны. Третья поставленная задача – "создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе". Однако предлагаемые налоговые новации в форме повышения ставки социальных взносов с 26% до 34% подавляют экономический рост в обрабатывающей промышленности и в инновационной сфере, создают излишнюю нагрузку на бюджетную систему, съедая в три раза больше средств в приросте расходов на оплату труда, чем повышение заработной платы бюджетников. Индексация ставок акцизов на бензин является инфляционным фактором, а сохранение части льгот по месторождениям Восточной Сибири создает необоснованные преференции сырьевому сектору в ущерб решению задач структурного сдвига в пользу обрабатывающей промышленности и инновационных отраслей. Четвертая задача – "обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы" также не решена. Фактическое покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ (далее – ПФ) на выплату трудовых пенсий составляют около 1,5 трлн. рублей (включая расходы на валоризацию, компенсацию льгот по страховым взносам и то, что называется "покрытием дефицита бюджета ПФ"). При этом около 2 трлн. рублей из фонда заработной платы Российской Федерации на 2011 год выводится из под обложения социальными взносами. Поставленная ранее цель достижения уровня рекомендованного Конвенцией МОТ коэффициента замещения в размере 40% (отношение средней пенсии к средней заработной плате по стране) также не достигается. Коэффициент замещения имеет устойчивую тенденцию к снижению в 2011 году, и далее в 2012-2013 годах, что означает снижение относительного размера пенсий. Задачи 5 и 6 – "повышение качества человеческого капитала" и "повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг" не только не решаются – предприняты действия, снижающие доступность государственных и муниципальных услуг и ухудшающие качество человеческого капитала. Расходы на заработную плату (без начислений социальных взносов) в системе высшего образования индексируется на 2.1%, что в три раза меньше официальной инфляции. Расходы на заработную плату по федеральным клиникам сокращаются абсолютно, в системе академической науки расходы на заработную плату увеличиваются лишь на 4,6%. С середины 2012 года в полном объеме должен вступить в силу закон о новом механизме финансирования бюджетных учреждений, в преддверии чего расходы на образование, культуру, здравоохранение замораживаются. Индексация расходов на оплату товаров и услуг бюджетных учреждений планируется только в рамках официально заявленной инфляции, то есть на 6,5%. В то же время, предусматривается рост тарифов на электроэнергию на 10%, газ – на 17%, железнодорожные перевозки – на 10%, а тарифы на услуги ЖКХ – на 13%. Таким образом, будет иметь место сжатие расходов в учреждениях образования, здравоохранения, культуры, что приведет либо к закрытию бюджетных учреждений, либо к их коммерциализации. И в том, и в другом случае это означает снижение доступности государственных и муниципальных услуг. Предлагаемое изменение оплаты больничных листов с четвертого дня, а также оплата их не в полном объеме для тех граждан, стаж работы которых составляет менее 15 лет, приведет к ухудшению условий воспроизводства рабочей силы и состояния здоровья в стране. В целом в проекте федерального бюджета на 2011 год, представленного Правительством РФ, отсутствуют рычаги и механизмы стимулирования структурного сдвига в пользу несырьевых отраслей. Выделенные ресурсы для инновационного развития недостаточны, а механизмы налогового стимулирования инноваций носят локальный характер, что не может создать критическую массу, достаточную для "инновационного перелома". Сокращение одновременно доходной базы и финансовой помощи субъектам Российской Федерации создает дополнительные риски для финансирования социальной сферы и ЖКХ в регионах. Сокращение в реальном выражении расходов на содержание бюджетной сети, недоиндексация заработной платы бюджетников, денежного довольствия военнослужащих, стипендий ухудшает качество человеческого капитала, сжимает платежеспособный спрос населения, что подрывает внутренние источники экономического роста. 2. Концепция альтернативного бюджета фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" на 2011 год Главными целями альтернативного федерального бюджета на 2011 год фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" являются: стимулирование структурного сдвига в пользу несырьевого сектора экономики, обеспечение высоких темпов экономического роста, обеспечение качественного результата в области создания инновационных продуктов, расширения объемов инновационной деятельности и рабочих мест в инновационной сфере. При этом ставится задача повышения уровня жизни населения, качества и объема предоставляемых социальных услуг. Во-первых, предлагается стимулирование экономического роста через снижение налогов на определенные сектора экономики и инвестиционную деятельность, а именно:
Ожидается, что эти же меры будут способствовать реструктуризации экономики в пользу обрабатывающей промышленности в целом и высокотехнологичных отраслей в частности. Во-вторых, предлагается изменить структуру федерального бюджета в направлении увеличения доли расходов на фундаментальные и прикладные научные исследования, здравоохранение, образование в целях существенного увеличения объемов инновационной деятельности с одной стороны, и увеличения объемов и качества социальных государственных услуг с другой стороны. В-третьих, предлагается провести индексацию заработной платы работников федеральных, региональных и муниципальных бюджетных учреждений на 25% с 1 января 2010 года, что с одной стороны обеспечивает вложение в научно-квалификационный потенциал инновационной экономики, а с другой – способствует решению задачи повышения качества и уровня жизни. В-четвертых, предусматривается увеличение расходов федерального бюджета в области дорожного и жилищного строительства, капитального ремонта жилищной инфраструктуры, метростроения, что также с одной стороны решает социальные задачи, с другой – создает государственный инвестиционный спрос, что является дополнительным источником экономического роста. Проект альтернативного федерального бюджета, подготовленный фракцией "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ", рассчитан исходя из прогноза цены на нефть марки Юралс 82 доллара США за баррель. В целях повышения конкурентоспособности российских производителей целесообразно проводить политику ослабления национальной валюты. Поэтому альтернативный бюджет предполагает плавное ослабление рубля до среднегодового значения 33 рубля за доллар США. В целях стимулирования экономического роста, прежде всего в ненефтегазовых отраслях экономики, предполагается снижение налога на добавленную стоимость (далее – НДС) до 10%, снижение ставки социальных взносов во внебюджетные фонды до 26%, восстановление инвестиционной льготы по налогу на прибыль. Меры налогового стимулирования в сочетании с ослаблением национальной валюты и замораживанием тарифов естественных монополий позволяют спрогнозировать рост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) на уровне 8%. В альтернативном бюджете объем ВВП на 2011 год прогнозируется в объеме 52 936 млрд. рублей. Альтернативный бюджет исходит из того, что инфляция в Российской Федерации преимущественно обусловлена немонетарными факторами и является "инфляцией издержек". Поэтому основным рычагом сдерживания инфляции является контроль за тарифами естественных монополий, а также внутренними ценами на сырье и энергоносители. Для этого рост тарифов естественных монополий в альтернативном бюджете предлагается не более 5% за год, а тарифы ЖКХ – не более 6%. Снижение НДС и тарифов социальных взносов во внебюджетные фонды также будет иметь антиинфляционный эффект. Указанные антиинфляционные меры позволят удержать инфляцию в пределах 8% за год, несмотря на факторы ослабления национальной валюты и высокие темпы экономического роста. Альтернативный бюджет предполагает проведение последовательной политики протекционизма в форме ослабления национальной валюты и повышения ввозных импортных пошлин в объеме, компенсирующем снижение ставки НДС до 10% по ввозимым товарам. Более высокий рост ВВП, а также более реалистичная оценка цен на нефть и другие виды сырья с соответствующим перерасчетом доходов от нефтегазового экспорта, позволяют прогнозировать доходы альтернативного федерального бюджета в 2011 году на уровне 9 632,0 млрд. рублей. Альтернативный федеральный бюджет на 2011 год, подготовленный фракцией "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ", исходит из того же размера дефицита бюджета, что и проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, внесенный Правительством РФ, а именно: 1 814,0 млрд. рублей. Однако, поскольку объем ВВП в альтернативном федеральном бюджете на 2011 год фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" планируется в объеме 52 936,0 млрд. рублей, что на 2 547 млрд. рублей больше, чем в варианте Правительства РФ, то по отношению к ВВП размер дефицита в альтернативном бюджете меньше (3,4% против 3,6% в правительственном проекте федерального бюджета). Альтернативный федеральный бюджет на 2011 год предлагает иную структуру источников покрытия дефицита бюджета. Раскручивание пирамиды государственного долга приводит к тому, что расходы на обслуживание долга в 2011 году в проекте федерального бюджета, внесенном Правительством РФ, планируются на 109 млрд. рублей больше, чем в 2010 году. В альтернативном федеральном бюджете на 2011 год фракция "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" исходит из нецелесообразности расширения внутренних заимствований при наличии средств в Фонде национального благосостояния. Доходность от вложения средств Фонда национального благосостояния меньше, чем расходы на обслуживание государственного долга по намечаемым чистым заимствованиям. Поэтому в альтернативном федеральном бюджете на 2011 год фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" в источниках покрытия дефицита государственные заимствования через государственные ценные бумаги и доходы от приватизации предлагается заместить средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в сумме до 1 720,7 млрд. рублей дополнительно. Таким образом, средства Фонда национального благосостояния, направляемые на покрытие дефицита федерального бюджета в 2011 году, увеличиваются с 5 млрд. рублей согласно проекту федерального бюджета на 2011 год, внесенному Правительством РФ, до 1 666,4 млрд. рублей согласно альтернативному федеральному бюджету на 2011 год. Это позволяет сократить расходы на обслуживание государственного долга в 2011 году на 91,8 млрд. рублей. Альтернативный федеральный бюджет на 2011 год по расходам увеличен на 787,4 млрд. рублей по сравнению с проектом федерального бюджета на 2011 год, внесенным Правительством РФ. Общая сумма расходов в альтернативном федеральном бюджете на 2011 год составляет 11 446,0 млрд.рублей. Основными направлениями увеличения расходов бюджета в альтернативном федеральном бюджете на 2011 год фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" являются:
В проекте альтернативного федерального бюджета предусматривается увеличение на 75% надбавок за классное руководство учителям системы среднего образования, а также включение в бюджет новой программы в рамках национального проекта "Образование" – "Обеспечение учителей системы общего образования домашней компьютерной техникой и подключение к интернету" на сумму 2,82 млрд. рублей. Альтернативная бюджетная и налоговая политика фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" предполагает изменение доходов и расходов социальных внебюджетных фондов. Переход к плоской шкале социальных взносов и обложение всего фонда оплаты труда без установления предельного уровня оплаты труда, подлежащего обложению социальными взносами в 415 000 рублей, а также обложение социальными взносами выплат физических лицам из прибыли (вознаграждения членов Советов директоров, бонусы, опционы и т.п.), полностью компенсирует снижение ставки с 34% до 26%, сохранение льгот малым предприятиям и распространение льгот на все инновационные и научные предприятия. Отмена отчислений части социальных взносов на накопительные пенсии, учет их в качестве взносов на страховую часть пенсии, направление всех этих средств на выплату текущих пенсий позволит увеличить средства для выплаты трудовых пенсий на 419 млрд. рублей. Дополнительные доходы все социальные фонды также получат за счет более высоких темпов роста фонда оплаты труда в связи с более высокими темпами роста ВВП. Указанные дополнительные доходы позволят:
Проект альтернативного федерального бюджета на 2011 год фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" подготовлен группой экспертов по руководством депутата Государственной Думы ФС РФ, д.э.н., проф. О.Г.Дмитриевой, к.ф-м.н. И.Д.Грачева, а также к.э.н. Д.В.Ушакова, к.э.н. Н.Р.Петуховой.
|
